【国际制度】遵从与国际机制复合体中的等级制|国政学人

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    【国际制度】遵从与国际机制复合体中的等级制|国政学人

    人气:发表时间:2021-09-13

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    作品简介

    【编译】张鸿儒(国政学人编译员,山东大学英语与国际政治专业)

    【校对】石稚瑄、阮镇炜

    【审核】唐一鸣

    【排版】韩心蕊

    【美编】李九阳

    【来源】Pratt, T. (2018). Deference and hierarchy in international regime complexes. International Organization, 72(3), 561-590.

    【归档】《国际关系前沿》2021年第6期,总第33期。

    期刊简介

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    《国际组织》(International Organization),简称“IO”,是一份经过同行评议的季刊,涵盖国际事务的领域包括:外交政策、国际关系、国际与比较政治经济学、安全政策、环境争端与解决、欧洲一体化、联盟模式与战争、谈判与冲突解决、经济发展与调整、国际资本流动等。它成立于1947年,由剑桥大学出版社代表国际组织基金会出版,主编是乔治城大学的Erik Voeten。根据Journal Citation Reports显示,2019年其影响因子为5,在95种国际关系期刊中排名第2。

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    遵从与国际机制复合体中的

    等级制

    Deference and Hierarchy in International Regime Complex

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    Tyler Pratt

    内容提要

    国家是如何解决国际制度[1]间的管辖权冲突的?在诸多议题领域,多个国际组织共同参与的全球治理正在日益碎片化。现有研究认为,由于不同的制度会实行相互冲突的规则,因而全球治理的碎片化会削弱国际合作。但是,上述这一视角忽视了制度间协调的可能性。本文提出了制度遵从理论(theory of institutional deference),即接受另一个国际组织行使权威。通过接受另一国际组织草拟的规则,国际组织成员国可以缓和不同制度规则间的冲突,促进机制复合体(regime complex)内部的分工。本文利用包含两千多份国际组织政策文件的原始数据集,描述了反恐、知识产权与选举监督三类机制复合体内的遵从(deference)模式,并通过实证检验,论证了以下两条理论假设。首先,制度遵从确实与制度间分工存在关联。能够遵从彼此的国际组织在制定规则时更有可能关注不同的子议题。其次,遵从作为一种战略行为,由效率因素与权力政治二者共同塑造。数据检验显示,制度遵从被用于高效集中不同国际组织的资源,而成员国实力较弱的国际组织倾向于遵从成员国实力较强的国际组织。

    文章导读

    2005年,联合国安理会通过第1617号决议,进一步扩大对基地组织及与之有关联的恐怖主义群体的金融及旅行制裁。安理会本可以借此机会制定一系列有关打击恐怖主义融资的规则,但令人惊讶的是,它选择遵从另一国际组织,敦促所有成员国“采用金融行动工作组(FATF)的国际全面标准”。作为获得法律授权、拥有着丰富行政及技术资源的国际组织,联合国安理会为何会选择接受金融行动工作组这一非正式组织关于反恐怖融资的规则?进一步讲,为什么一个国际组织会选择接受另一国际组织的权威,而不是拓展自身权威?

    本文探索了“制度遵从”这一行为,即一个国际组织接受另一国际组织行使权威。国际机制复合体是指某一议题上存在有多个治理制度,而现有研究多认为,这种现象常常会带来国际规则的低效重叠和不一致等问题,不利于有效的全球治理。但本文认为,国际组织可以通过遵从来协调彼此的规则制定,管理彼此间的管辖权重叠(jurisdictional overlap)。

    事实上,制度遵从的意义远不止于国际组织间关系的处理,它也有助于阐明不同的治理制度能否在缺乏明确法定等级制的情况下,化解彼此管辖权的冲突。这种冲突不仅仅存在于国际层面,也随着传统行政边界的日益模糊而扩展至国家及次国家层面。

    本文首先界定了“制度遵从”这一行为,并解释了这一行为为何对国际组织成员国而言是一种具有吸引力的策略。随后,本文描述了遵从的不同模式,以及遵从对国际组织规则制定的塑造作用。最后,本文对“制度遵从”的政治决定因素进行了探讨。

    01

    为何遵从?国际组织间的管辖权冲突

    过去几十年,国际组织的数量大幅增长,国家间合作结构也随之由相对整合的机制向机制复合体转变。机制复合体的一个共有特点便是在法律或监管行为上的不一致性,这种不一致性会带来以下两种问题:一是由监管套利(regulatory arbitrage)带来遵约减少(reduced compliance),二是低效的重复(inefficient duplication)。

    首先,如果一个监管体系中存在多个监管者或多种规则,那么被监管者可以利用体系中的漏洞和不一致来寻求回避成本较高的规则。这一过程就被称为监管套利。这类行为总的效果便是减少了对国际规则、规范和标准的遵守。比如说,在反恐机制复合体内,存在着联合国、欧安组织、上海合作组织等多个国际组织,其中上海合作组织对恐怖主义的定义更为宽泛,进而可能会被俄罗斯等国利用以回避其他组织更为严格的要求。

    其次,机构的彼此重叠往往会带来低效的重复。一般情况下,国际组织规则的制定会消耗大量的物力及人力资源。在机制复合体内,规则的重复制定会带来低效成本,制约国际组织的生产效率。

    面对上述问题,理性制度主义理论(rational institutionalist theory)认为:各国创建国际制度是为了从合作中受益,当“监管套利”与“低效重复”有损合作时,各国会意识到规则不一致所带来的成本,进而引导国际组织协调彼此规则的制定。在机制复合体内,国际组织间的协调很普遍,但学界研究尚不足够。遵从发生于两个国际组织之间,而本文则强调了成员国在其中发挥的根本性作用。

    02

    制度遵从:一个协调机制

    面对监管套利和规则重复的潜在不利影响,国际组织成员国有两种可能的应对选项:使得国际组织的规则和谐统一(harmonization of IO rules),或者使不同的制度正式合并统一(formal unification of disparate institutions)。当规则实现了和谐统一时,遵守规则的成本便成为了常数,进而成员国在不同监管者之间进行监管套利的吸引力不复存在。规则的和谐统一还能够消除交易成本。但是,鉴于机制复合体内的国际组织有着不同的成员国、授权以及决策机制,要让所有国家均同意采取同一个综合性规则的可能性很低。此外,整合所有制度这一选项也常常会因为国家及国际组织官僚等既得利益者的反对而作罢。

    既然上述两种选项均不太可行,各机构便诉诸了替代性的策略:明确各监管主体的权威范围以避免管辖权的重叠。这一方法类似于国际法中的“法律冲突”,即将各个领域的管辖权细分给不同的单一主体。当可能发生规则冲突时,国际组织便会选择遵从,即接受另一国际组织行使权威。

    在国际机制复合体中,遵从是国际组织间协调的常见形式。遵从可以被分为两类:一类是某一国际组织明确接受另一国际组织行使权威,如联合国安理会接受金融行动工作组关于反恐怖融资的相关规则,美洲国家组织与欧安会接受国际民用航空组织有关航空安全的规则等;另一类则为某一国际组织在监督国家行为时非正式地接受另一组织的规则,这类遵从在选举监督机制复合体内表现得尤为明显,例如欧盟依据欧安组织与欧洲委员会[2]接受的规则对2008年尼泊尔制宪会议选举进行监督。

    在此,有必要对遵从(deference)、授权(delegation)和协同(orchestration)三个概念进行辨析。上述三个概念均用来描述一个行为体为了追求治理目标而向另外一个行为体赋予权威,但在以下两方面有所不同。首先,行为体不同。遵从这一行为仅仅发生在国际组织之间,授权关注的是国家(委托人)向国际组织(代理人)转让权威,而协同理论则关注国际组织是如何动员第三方(主要是非政府组织)以帮助实现其治理目标。其次,行动的时间顺序不同。就授权及协同而言,权威的共享先于治理行为而发生,即授权与协同二者是事前(ex ante)的行为;而在遵从中,治理行为先于权威遵从而存在,故而遵从是一种事后(ex post)的行为。

    当试图解决国际组织间的管辖权冲突时,成员国需要进行权衡。一方面,遵从另一国际组织有利于协调规则的制定,减少无效重复及监管套利的负面影响;但另一方面,选择遵从另一国际组织意味着成员国放弃制定自己的规则,不利于各国对全球治理的控制。二者之间的权衡影响国际机制复合体内的遵从的频率。

    最后一个概念性的问题便是:遵从可能会重新分配国际组织的权威。在某些情况下,一个国际组织选择接受另一国际组织权威的行使,仅仅会强化现有国际组织间的权威关系。例如,某一区域性组织选择遵从联合国安理会,这并不会增加安理会的权威,因为安理会的规则本身就已对所有联合国成员国有约束力。但在缺乏明确既有权威结构的情况下,遵从可能会带来权威由一个国际组织向另一国际组织的转移。如果这种转移是非对称的,那么特定国际组织的管辖权会得到拓展,同时压缩其他国际组织的管辖空间,从而推动国际制度间权威等级制的构建。

    03

    遵从的不同模式

    遵从可以被分为两种,一种为“弃权式遵从”(deference by abstention),即某一国际组织通过放弃自身的管辖权要求从而默认另一国际组织的权威;另一种为“确认式遵从”(deference by validation),即某一国际组织明确接受另一组织行使权威。

    对遵从的衡量需要识别在特定议题领域上国际组织所接受的一系列规则。与国家不同,大多数国际组织的规则存在于行为准则、最佳范例、政策声明、监督指引等众多文件之中。本文将这些文件统一称为“国际组织政策文件”(IO policy documents),并利用这些政策文件探讨了国际组织间的遵从行为。

    04

     数据收集与分析

    本文将政策文件定义为成员国需要遵守的规则或承担的责任的书面记录。在国际组织政策文件中,遵从的存在与否反映了不同机构协调彼此规则制定的成功程度。为了衡量制度遵从,本文收集了选举监督、反恐以及知识产权三大机制复合体内共计32个国际组织采用的政策文件,并利用统计软件对每份文件进行句法分析,以判断某一组织中的文件是否引用了复合体内其他组织的相关文件。根据该国际组织引用复合体内另一组织规则的程度进行编码,共为1至5五个分值,1代表两者不相关,5代表两者之间存在明显的遵从关系,如果某一组织在其文件内没有引用另一组织,则编码为0。进而在t年,国际组织A对国际组织B 的遵从可以被计算为t年国际组织A所有的政策文件中明显遵从(分值为5)国际组织B的政策文件所占的比例。

    (一)三大机制复合体内的遵从

    对上述遵从数据的分析反映出三个明显的趋势:首先,在同一个机制复合体内,遵从是一个常见的现象。总体而言,一年内大约有14%的国际组织至少遵从一个其他的组织。其次,遵从是非对称的,多为单向遵从。例如,联合国往往得到其他国际组织的遵从,而很少遵从其他国际组织。第三,遵从的非对称性反映出机制复合体内各机构的非正式权威等级。每一次的遵从对机构权威的影响较小,但如果累加起来,便可以看到一个清晰的等级制。

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    图1

    图1(原文为Figure 2)以网络的形式展现了知识产权、选举监督与反恐三个机制复合体内的等级制。其中各结点代表不同的国际组织,结点的大小与该组织接受的遵从数量成正比,而点与点间的箭头则代表遵从的多少及遵从的方向,箭头越粗代表二者间的遵从越多。可以发现,在不同的机制复合体内,等级制的程度也有所不同。反恐机制复合体的等级制最为明显,选举监督次之,知识产权机制复合体的结构最为扁平化。

    从上图我们可以得出进一步的结论:首先,有权制定具有普遍约束力规则的国际组织往往比区域性国际组织或缺乏法律强制力的国际组织得到更多的遵从,如联合国和联合国安全理事会。其次,不同政策领域的等级制有着重大差异,这反映出遵从为国家面临的特定合作问题的结构所塑造。比如说,在反恐领域各国面临的协调压力要明显高于选举监督和知识产权领域。

    (二)分工合作

    为了证明遵从是应对管辖权重叠的一种工具,本文利用结构主题模型(structural topic model)对1999至2013年期间反恐机制复合体内国际组织产生的677份政策文件进行了分析,以考察该复合体内的分工。结构主题模型是用来在一系列文本中发现隐藏主题的统计工具,而之所以选择反恐这一议题,是因为该议题能够被明确细分为几个子议题,便于对其进行衡量和分析。国际组织A在某一特定子议题上选择接受国际组织B的权威,同时自己关注与之不同的子议题,这一定程度上可以反映各组织间的分工合作。

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    图2

    图2(原文为Figure 3)展示了欧安会与上合组织、欧盟在反恐议题上的分工情况。可以发现,欧安会与欧盟间的分工程度要高于欧安会与上合组织间的分工程度。在对分工情况进行打分后,本文发现,存在制度遵从的一组国际组织其分工分值要高于没有制度遵从的另一组国际组织,而前者更有可能关注不同的子议题。

    表1

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    随后,本文以制度遵从(DEFERENCE)为自变量,以国际组织间分工情况相较于前一年的变化(ΔDivision of labor)为因变量,对二者的关系进行了线性回归分析。在分析过程中,本文控制了成员国重叠程度、成员国对外政策偏好的相似性、是否存在强制性法律权威的制度、成员国实力的不对称等变量。回归结果具体如表1(原文为Table 2)所示。可以发现,在三个模型中,制度遵从均与分工情况具有显著的正相关关系。也就是说,当一个国际组织在其所有政策文件中遵从另一组织时,这两个组织间的分工会较之前有所增加。这一现象不仅仅存在于反恐领域,也存在于知识产权、选举监督机制复合体内。

    05

    制度遵从的决定性因素

    本文认为国际组织间的遵从是由成员国所决定的。那么,为什么一个国际组织会选择遵从另一组织,而不是相反?换言之,国家是如何决定谁应该遵从谁的呢?对上述问题的问答,本文认为有两种解释模型:功能效率(Functional Efficiency)模型与成员国实力(Member State Power)模型。

    功能效率模型认为国际组织间的遵从是集中专长、解决协调问题的工具,是为了合作利益的最大化。在此,需要进一步检验以下三个假设:首先,那些拥有专业知识、关注某一具体领域的技术性国际组织更容易为他者所遵从。其次,国家会利用遵从来克服国际组织内的讨价还价难题(bargaining problems),因而拥有更少否决点(veto points)的国际组织更容易得到遵从。第三,遵从有利于形成具有法律约束力的有效规则。

    成员国实力模型则认为国家寻求在机制复合体内自身治理权威的最大化,而非合作收益的最大化。在此需要进一步检验以下两个假设:首先,当两个国际组织成员国的实力不平衡时,成员国实力更强的国际组织更有可能得到遵从。其次,国家实力可以通过国际组织的决策规则来影响遵从行为,例如强国倾向于遵从实行加权投票规则的国际组织。

    (一)数据与衡量

    为了检验是成员国实力的差异还是功能互补推动了国际组织间的制度遵从,本文再次进行了回归分析。本次分析的因变量为国际组织间遵从的强度(INSTITUTIONAL DEFERENCE),主要自变量为两个“成员国实力”变量,即大国差异(GREAT POWER DIFFERENCE)与加权投票(WEIGHTED VOTING),以及三个“功能效率”变量,即技术性国际组织(TECHNICAL IO)、约束性—技术性对(BINDING-TECHNICAL PAIR)与决策差异(DECISION-MAKING DIFFERENCE),具体如表2所示。此外本文还控制了成员国的重叠、成员国对外政策偏好的相似性等变量。

    表2(译者自制)

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    (二)回归分析

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    图3

    表3

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    本次回归的数学模型如图3所示,回归结果如表3(原文Table 3)所示。总体而言,“成员国实力”与“功能效率”两类自变量对制度遵从有着统计学意义上显著的影响。

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    图4

    为了进一步明确实际的影响(substantive effect),图4(原文Figure 4)展示了当上述5个主要自变量增加一个标准差(二分变量由0变至1,其他变量被控制在其观测值)时,对制度遵从的平均边际影响(average marginal effect)。可以发现,除技术性国际组织(TECHNICAL IO)这一变量之外,其他四个变量对遵从的强度有着正向显著的影响。上述分析表明:遵从作为一种战略行为,由效率因素与权力政治二者共同塑造。

    06

     小结

    本文指出国际机制复合体内的全球治理存在低效重复与监管套利两个根本性问题,而国家可以通过推动制度遵从以应对这两个问题。彼此进行遵从的国际组织关注不同的子议题,有着更少的管辖权重叠。

    遵从可促进某一政策领域的有效治理。当两个国际组织功能上互补时,二者间的遵从行为更有可能发生。此外,遵从也会产生分配效应。遵从行为会塑造或强化国际组织间治理权威的分配,进一步对成员国的利益造成影响。

    本文有以下三点贡献:首先,本文打破了既有对机制复合体内合作的认识。对机制复合体内合作的评估不仅仅要关注制度对成员国的影响,也要关注各制度彼此间的互动。其次,本文的研究发现不仅仅适用于上述三个国际机制复合体,也适用于诸如法院等其他监管主体。当这些监管主体试图应对法律的不一致性时,治理权威可能会发生潜在但重要的转移。最后,本文强调有必要进一步研究监管主体如何应对权威重叠这一问题。制度遵从只是其中的一种策略,其他策略可能会产生不同的影响。除此之外,国际机制复合体中的各制度是如何产生和演化的也值得进一步研究。

    译者评述

    随着全球化的深入发展,全球治理日益呈现出多元化的趋势,各个议题之间的联系日益增多,而某一特定议题上也往往存在有多个治理制度。在此趋势下,国际机制复合体成为了国际制度研究的重要议程。本文提出,在国际机制复合体内,如果不同的制度间发生冲突,某一国际组织可能会选择遵从另一组织从而促进复合体内的合作,并进一步比较分析了影响遵从行为的多种因素。

    译者认为,本文在以下两点特别值得学习。首先,本文作者对国际制度中一方接受另一方行使权威这一普遍性现象进行了系统性的归纳和分析,从而完成了由发现现象到描述现象再到解释现象的学理性探讨。其二,作者对自己的主张进行了尽可能充分的实证检验,这一检验包括但不止于案例分析、网络分析、回归分析等。

    在奥兰·杨(Oran Young)对制度互动的相关研究中,他从互动的“角色”(role)与互动的“层次”(level)两个维度出发,提出了四类制度联系:功能性联系(functional linkage),政治性联系(political linkage),垂直联系(vertical linkage)与水平联系(horizontal linkage)[3]。显然,本文所探讨的制度遵从一定程度上是水平层面制度间联系的政治性相较于功能性的增强,鉴于各国是为了获得合作的收益或追求自身的影响力而推动改变原有制度的功能重叠。

    从全球治理研究的视角出发,学界的相关研究可分为宏观理论、中观体系及微观案例三种路径,本项研究更多是属于第二种。全球治理体系可分为组织结构与体制(机制)互动两大组成部分,具体包括结构核心、参与主体、主体间关系、宏观规范和具体规则五个维度[4]。将本项研究置于全球治理的体系分析框架之下,可以发现制度遵从这一行为则直接反映的是治理主体间的关系(不同国际组织、国际组织与国家),进一步则为不同具体规则间的协调,同时这种协调又会对主体间关系造成影响。从这个角度看,本文一定程度上亦是全球治理体系中组织结构和体制(机制)互动两大部分互动的典型研究[5]。

    本文最大的贡献便在于为我们指出了国际制度间的等级关系,推动国际关系等级理论研究的进一步发展。在某一国际机制复合体内,一个制度接受另一制度权威的行使,实际便赋予遵从接受方以一定权威。当这种遵从是多个制度对某一特定制度的单向遵从时,往往就反映出国际制度间的等级关系,或者说国际机制复合体中的等级制[6]。肯尼斯·沃尔兹(Kenneth Waltz)认为国际体系处于无政府状态,“缺乏明确的秩序和等级制的安排”[7],这一基本假定长期以来为学界所广泛接受;戴维·莱克(David A. Lake)则对这一基本假定提出了挑战,他指出二战后主权国家通过关系型权威建立起了等级关系[8]。莱克将等级制研究由国内层面推向主权国家层面,而本文则进一步向非国家行为体的方向推进[9],强调了国际组织乃至国际制度间的等级,并就等级关系形成的影响因素进行了探讨。

    不过译者个人认为,本文在论述成员国实力对遵从行为的影响时,更多侧重制度间的比较或分析,一定程度上将各制度内成员国的偏好进行了同质化处理,忽略了制度内不同国家、尤其是不同大国间偏好的差异。此外,基本概念的明确界定是理论发展的前提条件之一[10]。国际制度相关研究中的概念错综复杂,本文实际上缺乏对国际机制、国际制度、国际组织等基本概念及彼此间关系的梳理,进而可能会引发误解。作为第一篇系统性研究国际机制复合体内制度遵从现象的文章,如能理清相关基础概念及彼此间关系,想必会对后续的研究起到更大的推动作用。

    注释

    [1]此处对应英文为international institutions,本文按学界常见译法将其译为国际制度。就文中institutional deference的翻译而言,译者参考了基欧汉对国际制度的定义(尽管学界对国际制度等概念依然存在有争议),即“规定行为角色、约束相关活动及塑造预期的一套持续且相互联系的正式及非正式规则”,具体包括国际组织(international organization),国际机制(international regime)与国际惯例(international convention),其中国际机制强调正式明晰的规则,国际惯例强调非正式不明晰的规则。详见Robert O. Keohane, International institutions and state power: Essays in international relations theory. Routledge, 2020, pp.3-4. 本文所描述和分析的是一个国际组织遵从另一国际组织规则的现象,在翻译institutional deference一词时单一强调组织(机构)的遵从、机制的遵从或惯例的遵从都不全面,故而译者取三者的公约数,即将institutional deference译为制度遵从。欢迎进一步探讨。

    [2]此处对应英文为Council of Europe,大陆多将之译为“欧洲委员会”,台湾地区多译为“欧洲理事会”。其宗旨为维护欧洲的人权、民主和法治,需与作为行政机构的欧盟委员会(European Commission,台译“欧盟执委会”)、拥有部分立法权的欧盟理事会(Council of the European Union)及作为欧盟最高决策机构的欧洲理事会(European Council,台译“欧盟高峰会”)做好区分。

    [3]Oran R. Young, and Les Gasser. The institutional dimensions of environmental change: fit, interplay, and scale. MIT press, 2002; Ronald B. Mitchell, "Oran Young and international institutions." International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics 13.1 (2013): 1-14; 孔凡伟:《制度互动研究:国际制度研究的新领域》,载《国际观察》,2009年第3期,第44~50页。

    [4]张发林、杨佳伟:《统筹兼治或分而治之——全球治理的体系分析框架》,载《世界经济与政治》,2021年第3期,第126~155和第160页。在此文中,为与mechanism有所区分,international regime被译为“国际体制”,实际便指本文中的“国际机制”,括号内为译者所注。

    [5]同上。

    [6]宋亦明:《制度竞争与国际制度的等级制》,载《世界经济与政治》,2021年第4期,第33~60和第157页。

    [7]肯尼斯·沃尔兹著,信强译:《国际政治理论》,上海:上海人民出版社 2003年版,第 78页。

    [8]关于戴维·莱克对主权国家等级制的研究,可参见:David A. Lake. "Anarchy, hierarchy, and the variety of international relations." International organization (1996): 1-33; 戴维·莱克著,高婉妮译:《国际关系中的等级制》,上海:上海人民出版社2013年版。

    [9]华佳凡、孙学峰:《国际关系等级理论的发展趋势》,载《国际观察》,2019年第6期,第44~68页。

    [10]肯尼斯·沃尔兹就认为,一个术语在成为事实之前首先是一个概念,除非对其加以界定,否则我们就无法从学理上进行讨论。详见:肯尼斯·沃尔兹著,信强译:《国际政治理论》,第186页。

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